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Martin Fayulu, Felix Tshisekedi, Ramazani Shadari et Mike Pompeo

Pourquoi Washington avait-t-il laissé une élection volée se passer au Congo? Par Stephen R. Weissman

Si l'administration Biden veut faire progresser la démocratie dans le monde, elle doit d'abord réparer la diplomatie américaine.

 

L'administration Biden est arrivée avec de grandes promesses pour sa politique étrangère, parmi lesquelles «rallier les nations du monde pour défendre la démocratie dans le monde» et «autonomiser» les diplomates américains «politisés» sous l'administration précédente.

Mais une récente élection controversée dans l’un des plus grands pays d’Afrique soulève une question fondamentale. L'appareil américain de politique étrangère est-il même capable d'exploiter les opportunités pour aider à des percées démocratiques potentielles? Comment et pourquoi les diplomates américains - principalement des officiers de carrière chevronnés plutôt que les trumpiens hors du gouvernement - ont décidé de rejeter une telle opportunité en République démocratique du Congo (RDC) en 2018 a des implications importantes pour l'administration Biden.

 

Cela suggère que pour remplir sa promesse, Biden devra prendre des mesures pour s'assurer que ses principaux nommés en politique étrangère sont fortement investis dans la promotion de la démocratie et que les agents de carrière des affaires étrangères sont non seulement habilités, mais également incités à penser au-delà des arrangements à court terme avec des locaux. dirigeants.

 

Les élections présidentielles et législatives de décembre 2018 en RDC étaient une chance tant attendue pour les Congolais de remplacer le gouvernement impopulaire, corrompu et répressif du président Joseph Kabila par un gouvernement qui servirait leurs intérêts. Kabila avait désigné Emmanuel Shadary comme son successeur préféré. Martin Fayulu et l'actuel président congolais Félix Tshisekedi étaient les principaux candidats de l'opposition.

 

Comme la commission électorale contrôlée par le gouvernement, la CENI, réfléchissait sur ce qu'il fallait faire des bulletins de vote qui menaçaient de mettre fin à l'emprise de Kabila, l'Église catholique - l'institution civile la plus importante et la plus fiable du pays - avait discrètement dévoilé à ses donateurs étrangers les résultats de son projet de 40000 observateurs électorale. Parmi les plus grands bailleurs de fonds figuraient l'Agence américaine pour le développement international (USAID) et le Centre Carter. Sur la base d’un échantillon scientifique de 10% des bureaux de vote et d’une compilation de 42% du vote total, la conférence épiscopale de l’Église, appelée CENCO, avait projeté une victoire écrasante pour Fayulu. Puisqu'il était illégal pour quiconque en dehors de la CENI de publier les résultats du vote, l'église divulgua publiquement seulement qu'elle avait déterminé le vrai vainqueur.

Il s’ensuivit une conversation remarquable entre Kabila et les dirigeants de l’Église, qui présageait le choix que les diplomates américains finiraient par faire pour répondre «de manière pragmatique» aux menaces plausibles à court terme de Kabila plutôt que de suivre la voie plus difficile de soutenir le progrès  démocratique à plus long terme.

 

Bien que l'USAID et le Département du Trésor [Americain] se soient vigoureusement opposés à la description par le Département d'État américain de ce choix comme «démocratique», ils n'ont jamais proposé d'alternative complete.

 

Comme l'a rappelé le secrétaire général de la CENCO, l'Abbé Nsholé, «Kabila nous a dit que si nous rendions publics nos résultats, il y aurait du sang dans les rues, et l'église en serait responsable», a déclaré Nsholé. «L’archevêque (maintenant le cardinal) Ambongo a répondu: ‘Nous avons la même préoccupation pour la paix, mais cela vient d’élections libres et équitables, pas d’élections injustes. »

 

Au cours des trois semaines suivantes, la politique américaine avait évolué vers une approbation de la décision finale de Kabila de consacrer Tshisekedi son successeur. Bien que l'USAID et le Département du Trésor des États-Unis se soient vigoureusement opposés à la description par le Département d'État américain de ce choix comme «démocratique» et avaient parfois remis en question certaines hypothèses sous-jacentes à la politique, ils n'ont jamais proposé d'alternative à part entière.

 

Ce récit est basé principalement sur 20 entretiens - dont 10 avec des responsables américains - qui avaient été menés en arrière-plan et dans l’anonymat pour faciliter la franchise. Foreign Policy a offert au département d'État américain la possibilité de commenter sur les déclarations issues d'entretiens avec des responsables américains, mais il a refusé.

 

Dans un communiqué de presse du 3 janvier 2019, le département d'État avait exhorté la CENI à compter les votes de manière transparente et à «garantir» que ses résultats «correspondent aux résultats annoncés dans chacun des 75 000 bureaux de vote de la RDC». Dans le même temps, le département a ignoré la seule ressource qui aurait pu demander des comptes à la CENI dominée par Kabila et chargée de corruption: le projet d’observation des élections par l’Église, financé par les États-Unis.

 

S'inspirant de l'ambassade des États-Unis à Kinshasa, les principaux décideurs du département d'État avaient refusé d'accepter la probabilité de la conclusion de la CENCO selon laquelle Tshisekedi avait perdu de manière décisive. Ils n’avaient pas non plus modifié leur position dans les jours suivants au fur et à mesure que les preuves s’étaient accumulées en faveur de l’évaluation de l’Église. Cela s'avérerait fondamental pour déterminer la politique américaine. Selon deux hauts responsables du ministère, s'il avait été clair que Fayulu avait gagné, les États-Unis auraient probablement ou certainement adopté une position différente.

 

Lors de plusieurs réunions interinstitutionnelles du «comité de coordination des politiques» et du «comité des députés» dont a fait état pour la première fois Foreign Policy le 1er février 2019, la résistance du département d'État aux résultats de la CENCO avaient été critiquée par les représentants de l'USAID, qui gérait un programme d’un demi-milliard de dollars par an en RDC, et le département du Trésor, qui avait précédemment bloqué les avoirs américains des associés de Kabila pour avoir sapé la démocratie. Ils avaient estimé que la position du département d’État contredisait les valeurs démocratiques américaines, risquait de nuire aux perceptions congolaises des États-Unis et sapait la crédibilité du soutien américain aux élections démocratiques en Afrique et ailleurs, comme le Venezuela.

 

Trois responsables de l'ambassade ont expliqué les principales bases de leur scepticisme. Premièrement, bien qu'ils ne fassent pas confiance à la CENI pour fournir des résultats précis, ils ont pris au sérieux les informations trompeuses des fonctionnaires de la CENI selon lesquelles la CENCO n'avait probablement que 10 000 à 16 000 observateurs accrédités au lieu de 40 000 observateurs accrédités. Deuxièmement, ils ont cru l’accusation du président de la CENI, Corneille Nangaa, selon laquelle la CENCO se conduisait «comme si elle agissait au nom d’un parti politique». Ils se sont également plaints que l'église n'ait pas, dans un premier temps, répondu à certaines questions ou révélé des résultats détaillés et qu'elle était vague sur sa méthodologie.

 

Après enquête, y compris des entretiens et des documents fournis par le personnel de la CENCO et ceux qui connaissaient le mieux le projet de l’église, j’ai constaté que la méfiance générale de l’ambassade ne pouvait pas être maintenue. Le Centre Carter, réputé pour son expertise en matière d'observation électorale internationale, travaillait avec la CENCO depuis les élections contestées de 2011 qui ont maintenu Kabila au pouvoir.

 

Il a fourni une assistance technique et un soutien financier pour le projet d'observation 2018, y compris le recrutement et la formation d'observateurs; méthodologie pour l'échantillonnage des bureaux de vote; et la conception de la structure pour la collecte, la transmission, le téléchargement des données pour tabulation et analyse. Avant et pendant les élections, le centre disposait de plusieurs agents sur le terrain pour observer le recrutement et la formation et fournir un appui technique. Les chefs de projet du centre ont conclu: «Nous avons confiance dans le travail de [CENCO] et son résultat.»

 

De plus, au sein de l'ambassade, l'USAID, qui gérait le projet CENCO depuis 2014, ne partageait pas le point de vue prédominant. Il avait remarqué que les collègues chargés du développement d'autres ambassades occidentales qui avaient soutenu le projet n'étaient pas sceptiques quant à ses conclusions. Il a communiqué son avis à son siège à Washington.

 

Néanmoins, les responsables de l'USAID avaient consciencieusement approfondi leurs recherches. Après la mi-janvier 2019, lorsque l'église a publié des résultats plus détaillés à la presse et aux donateurs, elle avait examiné sa base de données des rapports des bureaux de vote et avait demandé à la CENCO de récupérer les badges officiels des 15000 observateurs financés par l'USAID. L'église s'est surpassée, produisant 23 000 badges avant de manquer d'argent pour récupérer le reste des coins les plus reculés du vaste pays. Il a également commandé un audit indépendant pour ses donateurs étrangers.

 

Quatre diplomates américains, basés à Kinshasa et à Washington, rapportent que Nangaa a déclaré ou laissé entendre que Fayulu avait gagné.

 

Ce qui a rendu la position du Département d’État encore plus problématique, c’est une réunion secrète qui a eu lieu au moment même du rapport de l’Église. Nangaa a rendu visite à un responsable de l'ambassade des États-Unis. Il avait dit que s'il annonçait le vrai vainqueur de l'élection présidentielle, il serait tué. Des dispositions avaient été prises pour un éventuel asile politique par l'intermédiaire de l'ambassade britannique. Quatre diplomates américains, basés à Kinshasa et à Washington, rapportent que Nangaa avait déclaré ou laissé entendre que Fayulu avait gagné.

 

Il y avait une conclusion du projet d'église avec laquelle les États-Unis étaient d'accord et sur laquelle ils avaient agi. Quelques mois avant les élections, l'ambassade était prête à avaler la victoire attendue de Shadary, même avec quelques tricheries de la CENI. Au moins Kabila serait parti. Mais après le vote, on avait trouvé les associés de Kabila profondément inquiets que Shadary ait si mal prester que truquer une victoire Shadary déclencherait des protestations massives et des affrontements sanglants. Craignant de répandre la violence, les responsables de l'ambassade et l'Envoyé spécial des États-Unis dans la région des Grands Lacs avaient clairement fait savoir à Kabila ainsi qu'aux États régionaux africains concernés que les États-Unis s'opposaient à la désignation de Shadary.

 

Kabila avait alors décidé d'abandonner Shadary au profit de Tshisekedi, le candidat de l'opposition beaucoup plus faible et celui que Kabila croyait, d'après les transactions passées, qu'il pourrait gérer plus facilement. Le président sortant a conservé de solides atouts politiques. Par la fraude et la corruption, sa coalition politique avait pris le contrôle des deux tiers du parlement et ses loyalistes dominaient les forces de sécurité.

 

Sans le dire publiquement, les États-Unis avaient soutenu la déclaration provisoire de la CENI le 10 janvier 2019 de la victoire de Tshisekedi. Malgré le mécontentement des principaux partenaires européens et africains à l’égard du choix de Kabila, le département d’État américain craignait que si la communauté internationale remettait en question la décision du président, il l’utiliserait comme excuse pour annuler les élections, perpétuant ses erreurs et provoquant une violence généralisée. Ce dernier était la conséquence même que le gouvernement américain avait cherché à éviter en s'opposant à Shadary. Puisque Kabila n'accepterait jamais Fayulu, l'option la plus réaliste, à leur avis, était d'accepter Tshisekedi. Chef d’opposition authentique - quoique inexpérimenté -, le Département d’État espérait qu’il finirait par contester l’influence de Kabila.

 

Par conséquent, les États-Unis n'avaient pas soutenu les déclarations de la Grande-Bretagne, de la France, de la Belgique et de l'Allemagne lors d'une réunion du 11 janvier 2019 du Conseil de sécurité des Nations Unies qui avait soutenu l'appel de la CENCO à ce que la CENI publie les résultats de chaque bureau de vote afin de vérifier officiellement le décompte global. (En fait, selon deux responsables du département d'État, les États-Unis avaient des informations selon lesquelles la CENI n'aurait pas pu se conformer à cette demande parce qu'elle n'avait pas la capacité technique de créer de faux résultats.)

 

La position des États-Unis n'a pas changé le 15 janvier 2019 lorsque le Financial Times a comparé les résultats détaillés des élections de la CENI, divulgués par un lanceur d'alerte crédible, aux chiffres fournis par la CENCO, découvrant «une corrélation presque parfaite». Selon ce rapport, Tshisekedi avait obtenu à peu près le même nombre de voix que Shadary; chacun n’a reçu qu’un tiers du total de Fayulu.

 

Les États-Unis n'avient pas non plus bougé le 17 janvier 2019 lorsqu'un communiqué étonnant a circulé du siège de l'Union africaine (UA), l'organisation régionale du continent. Une réunion des chefs d'État et de gouvernement avait «conclu qu'il y avait de sérieux doutes sur la conformité des résultats provisoires proclamés avec les votes exprimés».

 

La RDC a été appelée à suspendre sa proclamation des résultats définitifs des élections. Une délégation, comprenant le président de l'UA et d'autres chefs d'État et de gouvernement, serait dépêchée d'urgence à Kinshasa pour «s’entretenir avec toutes les parties prenantes congolaises, en vue de parvenir à un consensus sur une issue à la crise post-électorale». L’Union européenne avait rapidement approuvé l’initiative. L’envoyé spécial du Département d’État dans la région, une personne politique extérieure, avait estimé qu’il s’agissait d’une mesure constructive, tout comme son homologue belge. Pourtant, le département d'État était resté silencieux.

 

Lors de réunions interinstitutionnelles, selon quatre participants, des représentants de l'USAID et du Département du Trésor avaient parfois évoqué la possibilité d'appliquer des sanctions contre Kabila pour faire avancer la démocratie. Un représentant avait choqué un haut fonctionnaire du Département d'État qui avait mis en garde contre la violence en observant que certaines personnes pourraient devoir mourir pour parvenir à un changement démocratique. Un autre avait souligné qu'une réponse internationale pouvait avoir une incidence sur le recours à la violence.

 

L'un de ces dissidents se souvient avoir été enthousiasmé par l'initiative de l'Union africaine. Pourtant, l'USAID et le Département du Trésor n'avaient jamais proposé une politique alternative à part entière, y compris le soutien de l'UA. Ce n'était pas complètement surprenant. Leurs agences manquaient de personnel sur le terrain - en RDC et dans sa région - qui connaissait la situation et connaissait les principaux acteurs politiques.

 

Il y avait une autre voie moins certaine mais potentiellement productive qui aurait pu - et, à mon avis, aurait dû - être empruntée. Les États-Unis, la puissance occidentale la plus influente en RDC, auraient pu déterminer que les résultats des élections annoncés n'étaient pas crédibles. Il aurait pu travailler avec des partenaires européens et des gouvernements régionaux concernés (en particulier le Rwanda, l'Angola, le Congo-Brazzaville et une Afrique du Sud hésitante) pour presser soigneusement Kabila de négocier une solution politique avec Fayulu et Tshisekedi.

 

Kabila avait récemment reculé face à d'importantes pressions internes et internationales. Ainsi, il avait abandonné les projets de révision de la constitution pour lui permettre un troisième mandat; négocié - avec la médiation de l'Église - un accord avec l'opposition pour aller vers des élections, qui avaient été menées à contrecœur; puis jeté son héritier politique sous le bus. Il savait que l'annulation de l'élection pourrait déclencher d'intenses réactions congolaises et étrangères.

 

Lorsque j'ai présenté cette alternative à deux responsables clés du Département d'État, ils avaient défendu leur position mais avaient admis que Kabila aurait pu reculer. L'article de 2019 sur la politique étrangère indiquait que «plusieurs responsables américains actuels et anciens avaient déclaré que l'administration Trump aurait pu coordonner une réponse internationale au trucage électoral et faire pression sur le gouvernement de Kinshasa pour qu'il renonce à essayer d'installer Tshisekedi au pouvoir». Un haut fonctionnaire expérimenté d'une agence non américaine qui était sur le terrain a convenu: «J'aurais accepté les votes. Travaillé pour le rendre acceptable afin que le pays reste uni. Utilisé un levier diplomatique. Si c'était moi, j'aurais essayé ».

 

Le 18 janvier 2019, Kabila avait rejeté la mission de l'UA et le groupe avait reporté sa visite. Le lendemain, une Cour constitutionnelle obéissante a certifié la victoire de Tshisekedi. Lors d'une conférence de presse conjointe le 22 janvier 2019, les représentants de l'UE et de l'UA avaient froidement «pris note» de la décision de la Cour, indiquant qu'ils continueraient à travailler en étroite collaboration avec le pays.

 

Le lendemain, un communiqué de presse du Département d'État sonnait tout à fait différemment. «Les États-Unis se félicitent de la certification par la Cour constitutionnelle congolaise de Félix Tshisekedi comme prochain président», a-t-il commencé. Tout en encourageant le nouveau gouvernement à être inclusif et à «traiter les rapports d'irrégularités électorales», il avait salué «un transfert pacifique et démocratique du pouvoir», louant Kabila en tant que premier président de la RDC à «céder le pouvoir pacifiquement par un processus électoral».

 

Un haut responsable du département d'État a rappelé avoir été critiqué pour le communiqué de presse lors d'appels de ses homologues britanniques, français et européens.

 

Comme l’a rapporté la politique étrangère à l’époque, les représentants de l’USAID et du Département du Trésor étaient contrariés par le fait que le secrétaire d’État ait substantiellement modifié le projet de communiqué de presse du comité interinstitutionnels à la demande de hauts diplomates. Ce dernier considérait le langage de compromis habituel comme trop de pagaies poussant dans des directions différentes. Le projet approuvé avait seulement «pris note» de l’élection de Tshisekedi tout en faisant référence à sa nature «profondément imparfaite et troublante». De plus, selon un responsable de l'USAID, il n'avait pas fait référence à un transfert de pouvoir «démocratique» ni fait l'éloge de Kabila. Soucieuse d’avancer dans sa relation de travail avec Tshisekedi en ne mettant pas en doute sa légitimité, l’ambassade des États-Unis à Kinshasa avait apprécié la fermeté du secrétaire.

 

D'autres pays occidentaux ont été déçus par l'abandon des préoccupations démocratiques. Un haut responsable du département d'État a rappelé avoir été critiqué pour le communiqué de presse lors d'appels de ses homologues britanniques, français et européens.

 

Le Département d'État avait correctement anticipé que le peuple congolais ne descendrait pas dans la rue et risquerait la mort une fois débarrassé de Kabila. Mais Tshisekedi, dépourvu d’un mandat populaire fort et enchaîné à la coalition politique et aux forces de sécurité de Kabila, a lutté pendant deux ans pour procéder à des nominations critiques à l’exécutif. Récemment, il a exploité les divisions au sein du groupement Kabila et a exercé le patronage présidentiel pour amener officiellement la plupart des élus pro-Kabila dans son orbite politique.

 

Il reste cependant un danger important que l’absorption d’un réseau politique alimenté par la corruption et la persistance des loyalistes de Kabila dans l’armée renversent l’impulsion de réforme. La diplomatie américaine peut aider à faire en sorte que les dirigeants politiques sachent qu'ils devront répondre au peuple lors des élections de 2023. Il devrait donc soutenir les propositions actuelles de réformes électorales de grande envergure, y compris la dépolitisation et la transparence de la CENI, et déclarer son intention d'envoyer des observateurs du Congrès et autres observateurs électoraux pour soutenir les congolais.

 

Les facteurs qui ont poussé les hauts responsables américains à ignorer les preuves crédibles de fraude et à approuver la prétendue victoire d'un candidat qui avait définitivement perdu sont profondément enracinés. Le soutien tardif des États-Unis à un résultat démocratique en RDC ne peut être rejeté comme une anomalie africaine. À Washington comme à Kinshasa, les principaux responsables du Département d'État avaient une expérience pertinente ailleurs dans le monde. En outre, il est bien connu que les diplomates américains ont souvent mis du temps à saisir le potentiel de percées démocratiques non violentes, de l'apartheid en Afrique du Sud aux dictatures de Marcos et Moubarak aux Philippines et en Égypte, respectivement.

 

Ces trois semaines décisives en RDC donnent un aperçu des lacunes de la diplomatie américaine et des moyens d'y remédier. L'ambassade des États-Unis à Kinshasa a offert de précieuses perspectives sur la pensée de Kabila, de son entourage et de leurs options possibles. Mais il a accordé peu d'attention à la façon dont les acteurs internationaux pourraient influencer ces choix. Plus important encore, il n'a pas fourni à Washington une analyse adéquate des résultats des élections.

 

Les agents avaient extrapolé à partir d'observations limitées et avaient pris la parole de personnes proches du gouvernement au lieu de se fier à l'expertise des agents de l'USAID, des donateurs européens et du personnel du Centre Carter. Soucieuse de solidifier sa position auprès du nouveau régime, l'ambassade avait bien accueilli une fausse transition démocratique.

Soucieuse de solidifier sa position auprès du nouveau régime, l'ambassade des États-Unis avait bien accueilli une fausse transition démocratique.

 

Les diplomates de carrière de haut niveau à Washington n’avaient pas posé les bonnes questions sur l’analyse de l’ambassade sur les élections et prisé la «stabilité» à court terme - à savoir la prévention de la violence, y compris la tentative de Kabila de rester au pouvoir - par rapport aux progrès démocratiques à long terme. Bien que possédant une vision plus large des réactions africaines à la crise que l'ambassade, ils n'ont pas essayé de s'associer avec des acteurs régionaux et européens mécontents pour faire pression sur Kabila en faveur d'un règlement politique négocié inclusif.

 

Ils pensaient que le résultat était moins certain que de s'adapter à la structure de pouvoir locale. Bien que l'ancien président américain Donald Trump ait été à juste titre insulté pour ses violations des normes démocratiques, ce sont, ironiquement, ses nominations politiques à l'USAID et au département du Trésor qui s'inquiétaient le plus de sacrifier les valeurs démocratiques.

 

Si l'administration Biden souhaite «défendre la démocratie dans le monde», en particulier dans les rares cas où des transformations spectaculaires sont réalisables, elle doit s'assurer que ses principaux responsables de la politique étrangère et ses diplomates de carrière sont conscients et récompensés, en faisant cela une grande priorité.  Il doit habiliter les diplomates à mieux servir les objectifs démocratiques. Sinon, sa noble rhétorique finira par sonner aussi creuse que celle de tant de ses prédécesseurs.

 

Stephen R. Weissman est l’auteur de American Foreign Policy in the Congo: 1960-1964 et A Culture of Déférence: Congress’s Failure of Leadership in Foreign Policy. Il est l’ancien directeur du personnel du sous-comité Afrique de la Chambre des représentants des États-Unis.

 

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